CAMERA DEI DEPUTATI – I COMMISSIONE PERMANENTE
(Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni)
Seduta di martedì 9 gennaio 2006
Audizione informale relativa alle proposte di legge C. 36 e C. 134 recanti “Norme sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi”
Intervento di S.E. Mons. Giuseppe Betori, Segretario Generale della Conferenza Episcopale Italiana e del Prof. Venerando Marano, Coordinatore dell’Osservatorio giuridico–legislativo della Conferenza Episcopale Italiana.
Desidero anzitutto esprimere al Presidente della Commissione Affari Costituzionali, on. Violante, e al relatore, on. Zaccaria, un ringraziamento per il cortese invito rivolto alla Conferenza Episcopale Italiana a intervenire nell’ambito dell’indagine conoscitiva per l’esame in sede referente delle proposte di legge C. 36 Boato e C. 134 Spini, recanti l’identico titolo “Norme sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi”. A questo invito aderiamo volentieri, nella convinzione che il dibattito su un tema di così particolare rilievo e delicatezza richiede un processo di partecipazione democratica che, in un quadro di effettivo pluralismo e di corretta laicità, non può non coinvolgere le Chiese e le comunità religiose.
1. Il disegno riformatore che le proposte in esame intendono realizzare deve essere valutato alla luce di alcuni principi ed esigenze che possono favorire una elaborazione condivisa.
In primo luogo si avverte la necessità, per la Chiesa cattolica chiaramente affermata dalla dichiarazione conciliare “Dignitatis humanae” e dal successivo magistero, di assicurare il pieno rispetto della libertà religiosa, esigenza insopprimibile della dignità di ogni uomo e pietra angolare dell’edificio dei diritti umani, fattore insostituibile del bene delle persone e di tutta la società. La garanzia del fondamentale diritto di libertà religiosa in tutte le sue dimensioni, non ultima quella propriamente istituzionale, costituisce la condizione per una pacifica convivenza e per una corretta laicità.
In secondo luogo, si sottolinea la necessità di non alterare i caratteri costitutivi del sistema costituzionale di disciplina del fenomeno religioso, nel quale il diritto di libertà religiosa viene formulato in modo specifico e garantito in tutte le sue manifestazioni dagli artt. 3, 8 primo comma e 19, e la condizione della Chiesa cattolica e delle altre confessioni religiose viene riconosciuta e disciplinata rispettivamente dagli artt. 7 e 8, commi 2 e 3. In questo sistema, l’eguale libertà di tutte le confessioni religiose di cui all’art. 8, primo comma non implica piena eguaglianza di trattamento ma solo una eguaglianza in quelle materie e in quei rapporti suscettibili di incidere sulla libertà delle confessioni. Al di fuori dei diritti connessi alla eguale libertà (diritto di culto, di propaganda religiosa, di organizzazione comunitaria) rimane la possibilità di discipline giuridiche differenziate, come del resto emerge chiaramente già dal confronto fra l’art. 7, che riconosce la Chiesa cattolica come ordinamento primario, sovrano e indipendente i cui rapporti con lo Stato sono regolati in base a un rapporto pattizio di tipo internazionale, e l’art. 8, che per le confessioni diverse dalla cattolica riconosce il diritto di organizzarsi secondo i propri statuti “in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano” (comma 2) e prevede che i loro rapporti “sono regolati per legge, sulla base di Intese con le relative rappresentanze” (comma 3).
In terzo luogo, si avverte l’esigenza di non sottovalutare i problemi connessi alla diffusione anche nel nostro Paese di nuovi movimenti religiosi, estranei alla tradizione giudaico–cristiana, che provocano diffuse reazioni di diffidenza e talvolta di allarme sociale. In mancanza di un sicuro criterio dogmatico idoneo a definire in modo univoco il concetto di religione e di confessione religiosa, pare opportuno riaffermare che lo Stato può intervenire legittimamente per negare il riconoscimento come tali a realtà connotate da caratteri contrastanti con qualsiasi forma di religiosità ovvero ispirate a principi o dedite a pratiche che si pongono in contrasto con i diritti fondamentali dell’uomo e i principi fondanti della convivenza civile.
Da ultimo, si segnala la necessità di non sottovalutare le questioni legate al fenomeno della intercultura e della multietnicità. E noto che anche nel nostro Paese hanno iniziato a radicarsi gruppi sociali portatori di identità diverse rispetto a quelle tradizionali, che tendono a perpetuare usi e costumi a volte confligenti con principi e valori fondamentali per la comunità e per l’ordinamento. Per l’esperienza italiana si tratta di una problematica molto recente, che era praticamente sconosciuta all’inizio degli anni ’90, quando lo schema originario delle proposte di legge in esame venne elaborato a chiusura della cosiddetta “stagione delle intese”, e risultava ancora marginale o comunque meno avvertita quando, nel corso delle due precedenti legislature, sono stati predisposti e discussi i testi che sono poi rifluiti senza sostanziali modifiche nelle proposte oggetto del nostro dibattito. Sarebbe poco lungimirante non tener conto di questa evoluzione, che di per sé non comporta una radicale obsolescenza delle proposte in esame né determina l’inopportunità del proposito riformatore, ma indubbiamente esige una rinnovata prudente attenzione per l’impostazione e i contenuti delle suddette proposte. L’esigenza di favorire l’integrazione dei nuovi gruppi e quindi la pacifica convivenza non deve infatti tradursi in forme di ingiustificato cedimento di fronte a dottrine e pratiche che suscitano allarme sociale e contrastano con principi irrinunciabili della nostra civiltà giuridica.
2. In base alle considerazioni svolte, alcune soluzioni adottate nelle proposte in esame appaiono sostanzialmente condivisibili.
Fra queste, si può richiamare anzitutto la riaffermazione del principio secondo cui la libertà di coscienza e di religione è garantita a tutti “in conformità alla Costituzione, alle convenzioni internazionali sui diritti inviolabili dell’uomo e ai principi del diritto internazionale internazionalmente riconosciuti”.
Un’analoga valutazione positiva riguarda le disposizioni finali, sia quelle che prevedono l’abrogazione della legislazione sui culti ammessi (art. 41), sia quelle che riaffermano chiaramente la vigenza degli accordi in atto tra la Repubblica e la Santa Sede (Concordato) e tra lo Stato e talune confessioni religiose (Intese) (art. 40).
Anche la previsione di determinazioni procedurali relative alla elaborazione e alla stipulazione delle intese, contenuta in particolare nel Capo III, risulta elemento di chiarezza e garanzia di legittimità. A questo riguardo, occorre evitare il rischio che la legge sulla libertà religiosa – originariamente ideata anche per arginare la frammentazione del quadro normativo che deriverebbe da una ingiustificata proliferazione delle intese – paradossalmente possa essere utilizzata per favorire proprio un simile esito e, attraverso di esso, un indebito riconoscimento di realtà che poco o nulla hanno in comune con le confessioni religiose quali riconosciute e valorizzate nel vigente sistema costituzionale. In realtà, nel vigente ordinamento costituzionale non è previsto alcun “diritto all’intesa”, poiché l’intesa è cosa diversa dalla eguaglianza nella libertà e non può ritenersi necessitata da quest’ultima, come risulta chiaramente da una corretta lettura dei commi primo e terzo del richiamato art. 8 della Costituzione. La garanzia della piena libertà è dovuta a tutti, e a tutti deve esser offerto il quadro legislativo entro il quale tale libertà possa esplicarsi in modo certo e sereno; l’intesa, invece, è frutto di una valutazione correttamente discrezionale del Governo, il quale può decidere di stipulare o di non stipulare (salva sempre, poi, la decisione del Parlamento di approvare o non approvare con legge l’intesa così stipulata).
Perché la discrezionalità non divenga arbitraria occorre che lo Stato – al di là di ogni autoqualificazione da parte dei gruppi religiosi – si attenga ad alcuni parametri oggettivi e ragionevoli, fra i quali possono richiamarsi, a titolo esemplificativo, non solo il non contrasto degli statuti del gruppo che chiede l’intesa con l’ordinamento giuridico italiano espressamente previsto dal comma 2 dell’ art. 8 Cost., ma anche il rispetto dei diritti fondamentali della persona garantiti dalla Costituzione repubblicana e, più in generale, la non contrarietà del messaggio di cui la confessione è portatrice con i valori che esprimono l’identità profonda della nazione e ispirano il suo quadro costituzionale. Si potrà inoltre verificare la sua relazione con il quadro socio–culturale e con la tradizione storica del Paese, la consistenza numerica e il radicamento territoriale, ecc.
Nel caso in cui alcuni di questi elementi mancassero o fossero insufficienti, non verrebbe meno il diritto di una confessione o di un gruppo religioso alla libertà e la possibilità del riconoscimento della personalità giuridica civile (a ciò osterebbe soltanto il “contrasto con l’ordinamento giuridico italiano”, come stabilisce il secondo comma dell’art. 8 Cost. sopra richiamato); ma, certamente, sarebbe incoerente che lo Stato apprezzasse, per dir così, in modo specifico e positivo, proprio attraverso la stipulazione di un’intesa, una realtà in stridente contrasto con gli indirizzi “politici”, in senso alto, che esso persegue. Un eventuale intervento legislativo, pertanto, dovrebbe definire un quadro entro il quale tutti gli interessi che risultano legittimi possano trovare tutela ma allo stesso tempo assicurare che le oggettive diversità siano salvaguardate e promosse nell’ottica del bene comune. I valori del pluralismo, così come non postulano una sorta di “livellamento al basso” quale unica possibilità per garantirne il rispetto, analogamente non esigono certo un’omogeneizzazione verso il massimo di realtà troppo diverse fra loro.
In base a tali considerazioni, nell’art. 29 sarebbe opportuno sostituire la formula “prima di avviare le procedure di intesa” con l’espressione “ove ritenga di avviare”, così come correttamente previsto nel testo originario del 1990. Una valutazione positiva sembra invece da esprimere circa l’individuazione del Consiglio di Stato quale organo chiamato ad esprimere parere circa il riconoscimento della personalità civile alla confessione religiosa o al rispettivo ente esponenziale (art. 28), considerato che il Consiglio può contare su una valida tradizione giurisprudenziale e offre garanzie di imparzialità e di competenza necessarie nell’esame dei profili giuridicamente qualificanti la natura e l’attività dell’ente richiedente.
3. Altre soluzioni adottate nelle proposte in esame suscitano interrogativi e sembrano richiedere qualche ulteriore approfondimento.
Gli interrogativi riguardano in particolare il problema dell’estensibilità di alcune disposizioni contenute nelle proposte in esame alle confessioni religiose che operano in regime di concordato o di intese, al fine di evitare nei confronti di quest’ultime disparità di trattamento in peius certamente non volute né giustificabili.
E il caso ad esempio della disposizione contenuta nell’art. 22, comma 1, che prevede “intese” tra le confessioni interessate e le autorità competenti per la definizione concreta di interventi relativi a edifici religiosi, oppure della disposizione contenuta nell’art. 23, che per gli enti delle confessioni prive di accordi o intese con lo Stato prevede la possibilità di ottenere il riconoscimento della personalità giuridica “con le modalità ed i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia”. Se con tale espressione piuttosto generica si intende richiamare la procedura semplificata prevista per il riconoscimento delle persone giuridiche private dal d.P.R. n. 361/2000, si avrebbe per gli enti suddetti l’introduzione di una disciplina più favorevole rispetto a quella attualmente vigente per gli enti della Chiesa cattolica e delle altre confessioni che hanno stipulato intese con lo Stato. E noto infatti che, mentre il citato d.P.R. n. 361/2000 ha introdotto una sorta di automatismo nel riconoscimento della personalità giuridica, la disciplina pattizia degli enti della Chiesa cattolica e delle altre confessioni che hanno stipulato intese con lo Stato prevede invece l’intervento del Ministro dell’interno (con possibilità di chiedere il previo parere del Consiglio di Stato) e la specifica verifica del requisito del fine di religione o di culto o di requisiti ulteriori richiesti per le singole categorie di enti. Questo sistema risponde ad una precisa opzione del legislatore bilaterale, ispirata a esigenze tuzioristiche che, rispetto a pur apprezzabili intenti di semplificazione procedurale, potrebbero risultare tuttora prevalenti anche (e forse soprattutto) per gli enti delle confessioni prive di intesa.
L’esigenza di ulteriori approfondimenti riguarda soprattutto la previsione dell’art. 11, nella parte in cui afferma la possibilità di scegliere se gli articoli del codice civile riguardanti il matrimonio siano letti durante il rito o al momento della richiesta delle pubblicazioni. Questa previsione – che ha suscitato com’è noto un’acceso dibattito con riferimento soprattutto alla questione del matrimonio poligamico – nel nostro ordinamento non è nuova, in quanto già contenuta in alcune intese con confessioni diverse dalla cattolica, e riguarda propriamente solo le modalità di un adempimento ma non l´adempimento in sé, che sussiste e produce effetti anche se realizzato al di fuori della celebrazione religiosa. Essa inoltre si inserisce in un contesto ordinamentale in cui il matrimonio poligamico non può essere in alcun modo riconosciuto, in quanto la libertà di stato è condizione necessaria per contrarre matrimonio (art. 86 cod. civ.) e l’ordinamento punisce il reato di bigamia (art. 556 cod. pen.).
Le perplessità sul punto riguardano quindi non tanto un profilo di legittimità quanto piuttosto il profilo dell’opportunità, in quanto la disposizione in esame viene oggi ad essere riferita a una platea di soggetti confessionali ben più vasta che in passato, alcuni dei quali professano e praticano di fatto, con convivenze plurime oppure celebrando più matrimoni religiosi, esperienze di matrimonio poligamico che sono radicalmente estranee e confligenti col modello di matrimonio e famiglia proprio della nostra tradizione culturale e del nostro ordinamento costituzionale e che comportano una grave violazione della dignità femminile. Il problema, che è reale e non deve essere sottaciuto o minimizzato per ossequio alle pretese esigenze di un malinteso multiculturalismo, non può essere ricondotto né tantomeno giustificato nell’orizzonte della libertà religiosa, ma può sorgere soprattutto a seguito di normative e provvedimenti, che, come già avvenuto in alcuni paesi europei, determinino un fenomeno di rilevanza indiretta della famiglia poligamica, sia pure circoscritta a taluni determinati effetti (soprattutto in materia di diritti sociali e di agevolazioni fiscali).
Anche sotto questo profilo, emerge con evidenza la particolare complessità e delicatezza delle questioni affidate alla responsabilità del legislatore, chiamato a garantire la libertà religiosa nel quadro di un pieno sviluppo della persona umana e del rispetto della sua dignità.
